草原土地的分配到户及其收益模式,是我国牧区经济体制改革的核心内容,经历了从集体经营到家庭承包,再到多元化创新的演变过程。以下从分配机制与收益结构两方面进行系统分析:
---
### 📜 **一、草原分配到户的制度演变与实施方式**
1. **历史沿革与政策框架**
- **“双权一制”改革(1980年代起)**:牧区效仿农区“家庭联产承包”,推行“草畜双承包责任制”,即草场所有权归集体,使用权承包到户,牲畜作价归户私有。1984年内蒙古率先确立“草场公有,承包经营,牲畜作价,户有户养”原则。
- **两轮承包确权**:
- **第一轮(1988–1989年)**:如达茂旗按“人三畜七”比例(1983年户籍人口占30%、牲畜数量占70%),结合草原类型、产草量等因素分配,签订《草牧场使用合同》并发放使用证。
- **第二轮(1997年至今)**:完善承包关系,延长承包期至30年(2027年到期),颁发《草原承包经营权证》,明确物权属性。
2. **具体分配方式及标准**
- **按人口与历史身份分级**:例如东乌旗1984年改制时,原住民分40只羊+6平方公里草场;1965年前迁入者分30只羊+5平方公里;1965年后迁入者分25只羊+4平方公里。
- **牲畜作价归户**:牲畜按市场价折现(如羊15元/只),牧民分期偿还集体,形成“私有私养”模式。
- **联户经营补充**:在甘肃玛曲等地,牧民自发形成“联户经营”,多户共享草场并内部协商载畜量,降低围栏成本,延续传统轮牧习惯。
3. **实施中的问题与纠纷**
- **权属混乱**:早期户籍管理不规范(如由嘎查会计登记),导致承包底簿与实际使用者不符。
- **政策执行偏差**:禁牧政策(2008年达茂旗全面禁牧)引发补贴争夺,原承包户返乡索要草场,与新承包户产生冲突。
- **流转无序**:牧民法律意识薄弱,流转合同多为口头约定,概念混淆(如转让/转包不清),埋下效力争议隐患。
---
### 💰 **二、草原承包后的收益模式与经济效益**
1. **直接经济收益**
- **租金与补贴收入**:
- **禁牧补贴**:2008年后,达茂旗对承包户发放医疗补贴等政策性待遇。
- **光伏牧光互补**:拉萨堆龙德庆区光伏项目租赁村集体草场4000亩,年支付租金240万元,其中100余万元用于村民分红(2024年人均增收千余元)。
- **草料商品化**:新疆哈巴河县牧民通过机械化打捆牧草(日产量8000捆),每亩草料收益达3000元,并带动就业(雇工日收入4000元)。
2. **产业化与就业增收**
- **现代园区带动**:
- **色达县牦牛产业园**:整合草场12.6万亩,通过“草-畜-人”协同机制,2024年产值2.96亿元。牧民通过原奶销售(户均年收4.2万元)、园区务工、分红(累计800万元)等多渠道增收。
- **石渠县生态草牧业园区**:规划投入18.37亿元,目标2030年建成25亿级产业集群,带动5万农牧民增收。
- **产业链延伸**:牧草深加工(如苜蓿草粉出口每吨250美元)、牦牛乳制品开发(色达酸奶获地理标志)提升附加值。
3. **产权制度与交易成本的影响**
- **单户经营成本高**:围栏建设(每亩数千元)、监督纠纷谈判等费用加剧牧民负担,且围栏割裂生态,反致草场退化。
- **联户经营降本增效**:玛曲联户模式通过内部协商载畜量,减少围栏投入,治理成本下降30%以上,且缓解“公地悲剧”。
---
### ⚖️ **三、分配与收益的深层矛盾与创新探索**
- **生态与经济的平衡**:
- **负面案例**:单户经营下超载放牧加剧退化(玛曲草原重度退化达27%);
- **正面突破**:色达县治理鼠荒地2.5万亩,混播牧草与药材(如虉草亩产鲜草4吨),植被盖度提升50%。
- **牧民分化与保障缺失**:承包后部分牧民因不善经营返贫(如东乌旗牧民赌博卖畜),而大户通过“苏鲁克”(代牧制)扩大规模,催生阶层差距。
- **政策创新方向**:
- **碳汇+产业融合**:石渠县探索退化草地修复与碳汇交易协同,植入“草光互补”“智慧牧场”技术;
- **集体主导的再整合**:堆龙德庆光伏项目保留村集体对草场的统筹权,租金注入集体经济账户支持基建与产业。
---
### 💎 **四、总结:分配方式与收益的结构性关联**
分配模式 | 核心特征 | 经济效益 | 生态与社会影响 |
单户经营 | 草场分割到户,围栏确权 | 短期激励强,但成本高、分化加剧 | 生态碎片化,纠纷频发 📉 |
联户经营 | 多户共享,内部契约管理 | 降低交易成本,促进协作 | 利于传统轮牧,缓解公地悲剧 🌿 |
现代园区/集体租赁 | 企业主导,牧民入股或务工 | 产业链增值,收入多元化 💹 | 规模化修复,就业吸纳力强 🚜 |
未来草场制度需进一步平衡 **产权明晰** 与 **规模效应**:
- 在法律层面规范流转程序,推广书面合同;
- 在政策层面支持联户经营与集体主导的产业园区,如色达“修复—生产—分红”闭环模式;
- 在技术层面依托智慧牧业(如牦牛芯片监测)提升单产,使草原真正成为“绿色金矿”。